di Antonio Fundarò – Il tema della vigilanza e dell’organizzazione di essa è stato e rimane al centro della discussione, vuoi anche per la molteplicità di giurisprudenza, in alcuni casi discordante tra essa, che periodicamente entra a far parte del dibattito. Chi ha la culpa in vigilando? E quella in organizzando?
Al di là dei casi specifici che, di volta in volta, le sentenze richiamano, resta fuor di dubbio che in caso di culpa in vigilando, per configurarsi una responsabilità dell’Istituto (per esso del dirigente scolastico e dello stesso direttore dei servizi generali e amministrativi), dei docenti e dei collaboratori, è indispensabile che il sinistro accada nel tempo nel quale è consentita la presenza degli alunni a scuola, ovvero, per inciso, fino alla consegna dei minori ai genitori o ai delegati dagli stessi (la delega deve essere ufficializzata con una richiesta ufficiale consegnata alla scuola, protocollata e resa nota al docente).
Naturalmente, nel caso in cui fosse consentito l’ingresso anticipato, ancor prima che inizino le lezioni, esiste un obbligo specifico in capo alle autorità scolastiche sull’organizzazione della vigilanza e sulla vigilanza stessa degli allievi che va reso attuabile per il tramite di ogni opportuna misura organizzativa. Così, tra le altre in tal senso, la sentenza della suprema corte di Cassazione del 19 luglio 2016, n. 14701 che, come vedremo, estende la vigilanza sino alla consegna degli alunni ai genitori o ai delegati di essi.
La sentenza, che costituisce, ormai, giurisprudenza maggioritaria, afferma che nel caso in cui un alunno subisca un danno durante il periodo in cui è affidato alla scuola possono concorrere due diversi tipi di responsabilità, quella contrattuale e quella extracontrattuale.
In entrambi i casi, è onere dell’amministrazione scolastica dimostrare di aver esercitato la sorveglianza sugli allievi con diligenza idonea ad impedire il fatto dannoso (cfr. Cass. n. 3081/2015; Cass. n. 3680/2011; Cass. n. 24997/2008).
Infatti, recita la sentenza richiamata che è sempre responsabile la scuola per le lesioni eventualmente riportate da un alunno minore all’interno di un istituto di istruzione in conseguenza ad una condotta colposa del personale scolastico; ciò anche se dovesse ricorre la circostanza che il fatto sia avvenuto al di fuori dell’orario delle lezioni, ove ne sia consentito l’anticipato ingresso nella scuola o la successiva sosta (in attesa di consegna del minore), sussistendo l’obbligo delle autorità scolastiche di vigilare sul comportamento degli scolari per tutto il tempo in cui costoro vengono a trovarsi legittimamente nell’ambito della scuola fino al loro effettivo licenziamento (Cass. n. 1623/1994). Vigilanza che coinvolge contemporaneamente e disgiuntamente il docente e il collaboratore scolastico (anche quando, quest’ultimo, non voglia essere coinvolto o non sia stato coinvolto, come vedremo dopo).
La responsabilità della scuola scatta dal momento in cui il minore si reca all’interno della scuola dove c’è del personale addetto proprio al controllo (collaboratori) degli studenti la cui giovanissima età doveva e deve indurre il personale ad adottare le opportune cautele preventive, indipendentemente da qualsiasi segnalazione di pericolo da parte degli stessi. La vigilanza è insita nella funzione contrattuale stessa del docente e del collaboratore scolastico (integrandosi, sempre, e mai escludendosi).
Infatti, incombe sempre sulla scuola il dovere di organizzare la vigilanza degli alunni (da parte del dirigente scolastico e, per sua parte, non irrilevante, del DSGA) sia in relazione all’uso degli spazi comuni durante l’entrata, sia all’uscita da scuola (oltre che, evidentemente, durante l’intera sua permanenza, anche in caso di rientro pomeridiano), sia sul controllo dei materiali e prodotti in uso.
Nel caso della sentenza della corte di Cassazione del 19 luglio 2016, n. 14701. il minore era entrato all’interno della scuola per recarsi in classe sotto l’osservanza del personale scolastico (collaboratori).
Tale sentenza di fatto escluderebbe, in via di principio, la responsabilità in esame per le lesioni che il minore si è procurato poco prima dell’ingresso a Scuola (Cass., 6 novembre 2012, n. 19160. 26 Cass., 5 febbraio 2015, n. 2081, potrebbe in astratto configurarsi una responsabilità ai sensi dell’art. 2051 cod. civ. per danno cagionato da cose in custodia) o subito dopo l’uscita (Trib. Bologna, sez. II, 6 settembre 2017, n. 1929).
Anche se, in realtà in discorso è un poco più complesso ed è stato modificato da due recenti decisioni di legittimità che qui si riprendono. Sull’uscita, infatti, incombe, sempre e comunque, la responsabilità sino al trasferimento di essa nuovamente al genitore o a chi ne fa le veci, o, addirittura, all’autista, per esempio, dello scuolabus.
Il primo caso è accaduto al termine delle lezioni. Ha come protagonista un bambino di undici anni che veniva investito e ucciso all’esterno dell’edificio scolastico su strada pubblica da un autobus. La Cassazione ha confermato la condanna risarcitoria del Ministero dell’Istruzione, fondando la motivazione su una specifica norma contenuta nel “Regolamento di Istituto” (leggete, bene, il vostro regolamento di istituto) che espressamente configurava degli obblighi di vigilanza in capo al personale scolastico fino all’effettiva consegna dei minori agli adulti di riferimento. Era espressamente previsto che l’obbligo di far salire e scendere tutti gli alunni era del docente e del collaboratore scolastico e sussiste, comunque, anche nel caso di ritardo del bus (come ha evidenziato la sentenza). Questa assunzione di responsabilità deriva da quel rapporto instaurato tra la famiglia e la scuola nel segno dell’interesse per il minore che dovrebbe guidare tutti i Consigli di Istituto e, più generalmente, tutti gli organi presenti nelle istituzioni scolastiche. Lo fa davvero? I nostri CdI hanno davvero esaminato ogni specifica in tal senso?
Ma quali sono gli obblighi di protezione e di cura degli alunni, alla fine delle lezioni, quando non vi è una specifica previsione da parte delle scuole nel Regolamento di Istituto?
Una risposta esaustiva possiamo trovarla leggendo una importante decisione della Suprema Corte di Cassazione (Cass. 28 aprile 2017, n. 10516). I giudici di legittimità, potenziando i principi di correttezza (art. 1175 cod. civ.) e buona fede in senso oggettivo (art. 1375 cod. civ.), fonte di obblighi di cura e di protezione nei confronti del minore, danno opportuno risalto all’affidamento che le famiglie ripongono a che il minore, durante la formazione scolastica, non venga mai lasciato da solo fino a quando non interviene un adulto in grado di assumere la responsabilità del minore. In concreto nei casi come quelli esaminati il dovere di vigilanza deve ritenersi esteso fino a quando non succeda altro adulto, genitore o delegato (anche l’autista dello scuolabus) nella posizione di garanzia nei confronti del minore.
Questi precedenti, in realtà in linea con la nostra tradizione giurisprudenziale e soprattutto con una visione moderna del rapporto obbligatorio che non si esaurisce nell’obbligo primario di prestazione, ma è arricchito da tutta una serie di obblighi accessori di conservazione dell’altrui sfera giuridica, hanno scatenato un dibattito, privo di precisi riferimenti giuridici e caratterizzato da indebite sovrapposizioni tra conseguenze penali e civili, con il risultato di diffondere allarmismo e incertezza tra i Dirigenti scolastici, gli Insegnanti e i Genitori.
Di contro appare precipitoso l’intervento normativo del Governo con l’approvazione dell’art. 19 bis (Disposizioni in materia di uscita dei minori di 14 anni dai locali scolastici) del decreto legge 16 ottobre 2017, n. 148. Infatti, steso in fretta e furia nell’ottobre del 2017, si è arrivati all’approvazione per decretazione di urgenza (D.L. 148 del 16 ottobre 2017, in seguito convertito con l. 4 dicembre 2017, n. 172) dell’articolo 19-bis (Disposizioni in materia di uscita dei minori di 14 anni dai locali scolastici) che recita: “1. I genitori esercenti la responsabilità genitoriale, i tutori e i soggetti affidatari ai sensi della legge 4 maggio 1983, n. 184, dei minori di 14 anni, in considerazione dell’età di questi ultimi, del loro grado di autonomia e dello specifico contesto, nell’ambito di un processo volto alla loro autoresponsabilizzazione, possono autorizzare le istituzioni del sistema nazionale di istruzione a consentire l’uscita autonoma dei minori di 14 anni dai locali scolastici al termine dell’orario delle lezioni. L’autorizzazione esonera il personale scolastico dalla responsabilità connessa all’adempimento dell’obbligo di vigilanza.
È, dunque evidente che la custodia, il controllo, la vigilanza degli alunni è un dovere primario di tutto il personale della scuola rispetto a tutti gli altri obblighi di servizio. Personale si intende, in primis, il docente, congiuntamente e anche disgiuntamente, del personale Ata, anche quando non espressamente incaricato.
Quindi, in caso di concorrenza di più obblighi che, per circostanze oggettive di tempo e di luogo, non consentono il loro contemporaneo adempimento, il docente e il personale ATA devono scegliere di adempiere il dovere della vigilanza (un esempio per tutti, a fine giornata, l’obbligo di rassettare e pulire le aule, per i collaboratori, diventa secondario rispetto alla necessità di vigilare gli alunni).
Ed è bene che il dipendente ne abbia contezza e conoscenza. Nei giudizi civili per risarcimento dovuto a danno ingiusto, infatti, vale il principio della “responsabilità solidale” fra Amministrazione e il dipendente stesso. Essa trova fondamento nell’articolo 28 della Costituzione che testualmente così recita: “I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità si estende allo Stato e agli enti pubblici”. La giurisprudenza esclude, però, la legittimazione passiva del dipendente in giudizio.
Solo l’Amministrazione scolastica è, infatti, chiamata a rispondere, attraverso l’Avvocatura dello Stato, in una causa intentata da terzi. In seguito, però, se condannata al risarcimento, l’Amministrazione, attraverso la Corte dei Conti, può rivalersi sul dipendente responsabile dell’evento, se ne sono dimostrati il dolo o la colpa grave. Infatti, la cosiddetta culpa in vigilando dei dipendenti è disciplinata dall’art. 61 della legge 11 luglio 1980, n. 312 (in parte trasfuso nell’art. 574 del Testo Unico sull’Istruzione: D.Lgs. 297/94), che prevede la responsabilità patrimoniale nei casi in cui il personale scolastico abbia tenuto, nella vigilanza degli alunni, un comportamento qualificabile come doloso o viziato da colpa grave. Il summenzionato articolo 61 recita, infatti, che “La responsabilità patrimoniale del personale direttivo, docente, educativo e non docente della scuola materna, elementare, secondaria ed artistica dello Stato e delle istituzioni educative statali per danni arrecati direttamente all’Amministrazione in connessione a comportamenti degli alunni è limitata ai soli casi di dolo o colpa grave nell’esercizio della vigilanza sugli alunni stessi. La limitazione di cui al comma precedente si applica anche alla responsabilità del predetto personale verso l’Amministrazione che risarcisca il terzo dei danni subiti per comportamenti degli alunni sottoposti alla vigilanza.
Salvo rivalsa nei casi di dolo o colpa grave, l’Amministrazione si surroga al personale medesimo nelle responsabilità civili derivanti da azioni giudiziarie promosse da terzi”.
Ad esempio, con la sentenza n. 1590 del 11.10.1999, la Corte dei conti ha stabilito che la mancata sorveglianza durante la pausa di ricreazione costituisce un’ipotesi di colpa grave. In giudizio, la prova di non aver potuto impedire il fatto dannoso (“prova liberatoria”) è a carico dell’Amministrazione che si basa, per la difesa, sulla ricostruzione scritta dell’evento fornita dall’istituzione scolastica.
A tal riguardo, quando si completano relazioni descrittive di eventi (è bene farla e protocollarla immediatamente, avendo cura di trascrivere il numero di protocollo), stare sempre attenti, dettagliando l’episodio, a ripetere, incessantemente, che si era vigili, la classe tutta controllata, facendo emergere l’imprevedibilità della circostanza.
La durata dell’obbligo di vigilanza coincide con il tempo di permanenza degli studenti all’interno della scuola, anche per attività extracurricolari (Cass., sez. III, 19-2-1994, n. 1623; Cass., sez. I, 30-3-1999, n. 3074).
L’obbligo di vigilanza, infatti, vige anche per tutto il tempo in cui l’allievo, soprattutto se minorenne, è affidato alla scuola per uscite e viaggi di istruzione. Si precisa che sui docenti accompagnatori degli alunni nelle gite scolastiche grava, inoltre e congiuntamente agli altri, anche un obbligo di diligenza preventivo e tale obbligo impone loro, preliminarmente, di controllare che i locali dove alloggiano i ragazzi non presentino rischi o pericoli per l’incolumità degli alunni (Corte di Cassazione sent. N.1769/2012) o che, ad esempio, il mezzo su cui viaggiano abbia le gomme gonfio o che l’autista sia, anche solo visivamente, in grado di controllare il mezzo durate il percorso. Vi sono alcuni fattori tipici, oltre all’età degli alunni, che rendono particolarmente stringente l’obbligo di vigilanza. Ad esempio, tra tutti, durante lo svolgimento di attività motorie e di laboratorio, nel corso degli spostamenti di gruppo o le uscite didattiche al di fuori dell’edificio scolastico stesso (vuoi anche durante la visita di un oleificio, di una chiesa, di un parco). Il Testo Unico sulla sicurezza (D.Lgs. 81/08) ha aggiunto precisi obblighi di vigilanza in capo ai preposti, che trovano applicazione in quei locali (laboratori, palestre) dove gli studenti sono equiparati ai lavoratori.
Il “preposto” è “persona che, in ragione delle competenze professionali e nei limiti di poteri gerarchici e funzionali adeguati alla natura dell’incarico conferitogli, sovrintende alla attività lavorativa e garantisce l’attuazione delle direttive ricevute, controllandone la corretta esecuzione da parte dei lavoratori ed esercitando un funzionale potere di iniziativa”.
Per questa ragione è necessario e obbligatorio che esso, costantemente, comunichi e per iscritto, al proprio dirigente scolastico e per conoscenza al DSGA, ogni, e dico ogni, dubbio sul funzionamento del plesso a lui affidato e ogni danno o rottura da aggiustare. Da quella comunicazione in avanti, infatti, le responsabilità del preposto, senza capacità di spesa, cessano e ritornano in capo al datore di lavoro tutti gli obblighi inizialmente trasferiti al preposto.
Il dirigente scolastico (culpa in organizzando)
Il DS ha il dovere di predisporre misure organizzative idonee all’espletamento degli obblighi di vigilanza da parte del personale della scuola (art. 25 D.Lgs. 165/01) che si sostanziano anche attraverso l’emanazione di direttive chiare che individuano le figure di sistema in grado di assicurare (e non lo possono essere i docenti) la vigilanza in caso di ritardo protratto, ad esempio, dei genitori a fine lezione.
Infatti, “Il dirigente scolastico assicura la gestione unitaria dell’istituzione, ne ha la legale rappresentanza, è responsabile della gestione delle risorse finanziarie e strumentali e dei risultati del servizio. Nel rispetto delle
competenze degli organi collegiali scolastici, spettano al dirigente scolastico autonomi poteri di direzione, di coordinamento e di valorizzazione delle risorse umane. In particolare, il dirigente scolastico organizza l’attività scolastica secondo criteri di efficienza e di efficacia formative ed è titolare delle relazioni sindacali”.
Ed, inoltre, per come recita il comma 4, dello stesso articolo, “Nell’ambito delle funzioni attribuite alle istituzioni scolastiche, spetta al dirigente l’adozione dei provvedimenti di gestione delle risorse e del personale”.
Ferma restando la culpa in organizzando del dirigente scolastico e, per sua competenza, del DSGA, i suoi collaboratori, ivi compresi i fiduciari di plesso, se presenti al momento di un evento, hanno parimenti una culpa in organizzando se non danno precise indicazioni organizzative, prescindendo quelle, comunque, note all’insegnante o al personale ATA.
È da escludere, dunque, che in capo ad essi possa essere prevista una responsabilità in vigilando, atteso che essa è del docente al quale, per quella parte della giornata, i genitori hanno trasferito la loro patria potestà con tutto ciò che discende da ciò.
La responsabilità dei docenti rispetto all’obbligo di vigi
La responsabilità dei docenti (culpa in vigilando)
lanza è disciplinata dagli articoli 2047 e 2048 del codice civile: “In caso di danno cagionato da persone incapaci di intendere e di volere, il risarcimento è dovuto da chi è tenuto alla sorveglianza dell’incapace, salvo che provi di non aver potuto impedire il fatto” (2047). […] “I precettori e coloro che insegnano un mestiere o un’arte sono responsabili del danno cagionato dal fatto illecito dei loro allievi e apprendisti nel tempo in cui sono sotto la loro vigilanza”. Le persone indicate dai commi precedenti sono liberate dalla responsabilità soltanto se provano di non aver potuto impedire il fatto” (2048). L’art. 29 comma 5 del CCNL 29/11/2007 fa presente tale obbligo, riferendolo, in maniera particolare, a due momenti della vita scolastica: “Per assicurare l’accoglienza e la vigilanza degli alunni, gli insegnanti sono tenuti a trovarsi in classe 5 minuti prima dell’inizio delle lezioni e ad assistere all’uscita degli alunni medesimi”.
Il personale docente deve essere presente in classe puntualmente.
Presentarsi in ritardo in classe espone il docente all’attribuzione della culpa in vigilando; il ripetersi di questa negligenza costituisce un’aggravante. Stessa cosa accadrebbe qualora il docente, a fine lezione, lasciasse l’istituto senza aver riconsegnato tutti gli alunni ai genitori o senza aver concordato il proseguo della vigilanza con il DS o suo collaboratore e aver atteso che la vigilanza si trasferisca in capo al collaboratore scolastico.
Collaboratori scolastici (culpa in vigilando)
Anche i collaboratori scolastici, infatti, nonostante ci si ostini a non volerli coinvolgere in un compito che compete loro e che, se non esercitato, determinerebbe, comunque, culpa in vigilando, nell’ambito delle mansioni attinenti al loro profilo professionale, presiedono al servizio di sorveglianza in tutti i locali della scuola cooperando con il personale docente per assicurare una organizzazione adeguata per tutti i momenti della giornata scolastica e sorvegliano gli alunni loro affidati nei casi di breve assenza del docente, per peculiari esigenze e necessità dello stesso.
Ad essi vengono affidate le chiavi di accesso degli edifici e spetta a loro garantire la sorveglianza dei locali scolastici e segnalare eventuali atti di vandalismo (anche bullismo) o la presenza di oggetti rischiosi o di rifiuti inadatti. La segnalazione va resa al DS, al fiduciario di plesso e al DSGA, tempestivamente e sempre.
I collaboratori scolastici sono tenuti a sorvegliare continuamente il proprio piano di servizio, senza spostarsi, se non per chiamate dagli uffici della scuola o per bisogni urgenti. È fatto divieto assoluto di utilizzo di ogni tipologia di strumento che possa distrarre al compito principale e portate della vigilanza. Il collaboratore scolastico non si può rifiutare di effettuare la vigilanza su richiesta del docente.
Pertanto, anche sul personale ATA (Area A) ricadono compiti di sorveglianza rispetto agli alunni, specie al termine delle lezioni.
La Tabella A dei profili di area allegata al CCNL 29/11/2007 attribuisce al personale dell’area A (collaboratori scolastici) “compiti di accoglienza e di sorveglianza nei confronti degli alunni, nei periodi immediatamente antecedenti e successivi all’orario delle attività didattiche e durante la ricreazione, […] di vigilanza sugli alunni, compresa vigilanza e l’assistenza necessaria durante il pasto nelle mense scolastiche, di custodia e sorveglianza generica sui locali scolastici, di collaborazione con i docenti”. Il profilo dell’area B non cita esplicitamente compiti di sorveglianza.
Qualora i genitori (o gli adulti) dei bambini, che in modo regolare vengono ritirati personalmente, siano in ritardo, il personale docente, dopo un tempo congruo (quanto è congruo il tempo, lo vedremo), consegnerà i minori al collaboratore scolastico che dovrà custodirli, anche facendo ricorso a straordinario e comunque attuando tutti gli accortezze di comunicazione con la famiglia, con il Dirigente e/ suo collaboratore e fino a quando non venga provveduto in merito e i bambini prelevati in sicurezza.
Infatti, il controllo e la vigilanza, da parte dei docenti e dell’amministrazione scolastica non si deve interrompere mai fino a quando «gli alunni dell’istituto non vengono presi in consegna dai genitori o adulti delegati o addetti allo scuolabus e, dunque, sottoposti ad altra vigilanza (traditio)».
La domanda che si pongono molti docenti è legata, sostanzialmente, al tempo, ovvero per quanto questi compiti di vigilanza si devono protrarre?
In aiuto arriva l’ARAN, la quale “ritiene che il tempo immediatamente antecedente/successivo l’inizio/la fine delle lezioni, va inteso in limiti temporali certamente non quantificabili al minuto, ma che comunque, per senso comune, dovrebbero essere relativi al quarto d’ora”. Basterà?
Certamente sì, se c’è univocità di intenti e se le regole sono chiaramente poste e leggibili.
L’assenza di regole di istituto, di fatto, accresce sia le responsabilità in capo al DS e al DSGA, sia quelle in capo al docente e al collaboratore scolastico i cui obblighi, comunque, discendono dalla normativa e dal loro contratto, prescindendo la culpa in organizzando di chi doveva provvedere e non ha provveduto.
Il DSGA e l’organizzazione del servizio di vigilanza garantito dal personale ATA
In tal senso oltre che al DS spetta al DSGA l’organizzazione delle attività del personale ATA, tra le quali rientra anche il servizio di sorveglianza del piano, dei bagni e di entrata/uscita dall’edificio scolastico “nell’ambito delle direttive impartite dal Dirigente scolastico” (C.C.N.L. 2006-2009).
Si esplicita formalmente per l’organizzazione della sorveglianza l’utilizzo della copertura totale della custodia e della sorveglianza dei locali scolastici.
La sicurezza e l’incolumità dell’alunno è un diritto superiore ad ogni considerazione di risparmio e contenimento della spesa (Cass. n. 6635/1998).
In merito, il DSGA dovrebbe predisporre, annualmente, un piano delle attività in cui siano considerati incarichi specifici che, comportino l’assunzione di responsabilità ulteriori indispensabili per l’attuazione del piano dell’offerta formativa e per l’adempimento dei compiti legati all’assistenza alla persona, all’assistenza agli alunni diversamente abili e al pronto soccorso.
Inoltre, è obbligatoria la predisposizione, anche facendo ricorso a straordinario, di un servizio di vigilanza in caso di assenza dei genitori all’uscita della scuola.
A riguardo fa presente che l’insegnante è responsabile della vigilanza sugli alunni durante l’intero svolgimento delle lezioni, inoltre, come previsto dal comma 5 dell’art.29 del CCNL scuola, per assicurare l’accoglienza e la vigilanza degli alunni, gli insegnanti sono tenuti a trovarsi in classe 5 minuti prima dell’inizio delle lezioni e ad assistere all’uscita degli alunni medesimi. Quindi il docente dell’ultima ora di lezione ha l’obbligo di condurre gli studenti all’uscita della scuola, verificando, in caso di studenti di scuola primaria, se all’uscita ci sono i genitori dei propri studenti (o loro delegati) per la consegna. Se il genitore non fosse presente all’uscita della scuola il docente non ha l’obbligo di servizio di attendere l’arrivo del genitore, ma ha l’obbligo di segnalare al DS o suo collaboratore e/o al DSGA, della mancata presenza del genitore, consegnando lo studente alla vigilanza dei collaboratori scolastici. Sono loro infatti e non già i docenti dell’ultima ora né tantomeno il dirigente scolastico o loro delegati (men che mai il fiduciario di plesso che non ha alcun potere organizzativo né di rappresentanza) ad attendere il genitore o suo delegato.
